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不合逻辑的逻辑防疫时期的弱地方政府行为

发布时间:2020-11-20 18:33:07
不合逻辑的逻辑 防疫时期的弱地方政府行为 1月24日,在武汉大学中南医院重症隔离病房,医护人员为病人治疗。新华社 图武汉新型冠状病毒感染的肺炎疫情暴发,牵动各方人心。作为湖北恩施土家族苗族自治州人,我更为揪心。此次疫情爆发,正值春节前夕一年一度的人口大迁徙,偏偏武汉市和湖北省方面,该春运就春运,该团拜就团拜,甚至武汉百步亭社区还闹出了万家宴。对武汉市及湖北省政府的态度,我经历了从无比信任到高度质疑的心路历程。之所以疫情初期无比信任,原因有二。第一,有广泛的信息来源。在新闻媒体报道之外,我积极主动获得了政府部门、一线医院以及病毒研究相关专业朋友的信息,综合研判的结果,恰似武汉市政府主政官员对外发布的那样,是可防可控。第二,我认为“非典”的教训历历在目,看着汉口火车站川流不息的人群,心想换了是谁主政,心也没有这么大吧!然而,随着疫情升级,信任不断消退。1月23日,广东、浙江启动重大突发公共卫生事件一级响应时,湖北省还只是二级响应,到1月24日近中午才提高了应急响应级别。我完全摸不着湖北主政官员的决策思路。但作为一名社会科学的研究者,长期与舆论、数字打交通,我的专业直觉告诉我,事出反常必有妖。由于工作关系,我经常与各级政府教育部门打交道。我认可中国政府官员的素质,相信他们的智慧。细细思量后,我认为,湖北省和武汉市政府一而再、再而三的荒唐决定背后,一定有更为深层的制度原因。一定要反思现有的体制机制,寻找更深层的原因。在本文中,我将利用一些权威媒体的报道,结合武汉市和湖北省官方公布的文告,理解武汉市政府,理解湖北省政府。与困在恩施的亲朋好友保持联系,也让我知道了在目前的疫情防控形势之下,更多基层政府,尤其是灯下黑的武汉周边小城市乃至村级政府的行为。我尝试从中央和地方关系的角度提出“弱地方政府行为逻辑”的概念,并从这一角度理解当下湖北各级政府及其行为。与此同时,我希望为当前基层尤其是行政最末端的村级政府防控疫情提供适当的建议。一、弱地方政府的行为逻辑在写下这篇文章的时候,我在微信朋友圈看到了同事转发的一篇文章,题为《不得不说浙江的效率真是甩出了湖北几条街》。我目前所在的广东已在考虑疫情过后的生产恢复工作,出台了带薪假期等相关规定。那么问题来了,为什么广东、浙江拉响一级警报时,疫情最严重的湖北却是二级?武汉华南海鲜批发市场于2019年12月8日发现了第一例不明肺炎患者,但官方至2020年1月1日才关闭这个市场。国际权威的英国医学杂志《柳叶刀》最新发表的一篇文章研究了一个七口之家的感染情况。这个家庭有六名成员于12月29日从深圳飞往武汉,后在1月4日返回,这一时间他们自己没有在武汉接触过动物,也未去过华南海鲜批发市场,没有吃过野味,只是其中两人去过武汉的医院。但这六人后来都被确诊感染了新型冠状病毒。该研究显示,迟至1月4日就有人传人现象。 而1月19日,武汉百步亭社区举行了四万多个家庭参加的万家宴。当地疾控专家的解释为:此次疫情的初步印象是新型冠状病毒的传染力不强,持续人传人的风险较低。直至1月20日中央对武汉肺炎做出最高指示后,武汉市才成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部,22日发布在公共场合佩戴口罩的通告,23日发布交通封城的通告。但在正式实施封城之前,已有500万人离开武汉,导致疫情蔓延至全国33个行政区(含港澳台),并向其他国家“输出”。可以对比广东、浙江和湖北三省的政府,审视这几个省的江湖地位。广东自不必说,改革开放最前沿,走在全国前列。浙江呢?美国学者倪志伟教授与他人合著的《自下而上的变革:中国的市场化转型》,对浙江民间超强的中央游说能力和超强的地方自由裁量权有深刻印象。所以,广东官员有“改革开放经验在广东,深化全在江浙沪”的说法。在我专注的教育政策领域,中高考改革、课程改革,哪一项试验不是从江浙沪这个“包邮区”开始?所以说,浙江、广东的省级政府是强地方政府。它们有充足的自由裁量权,最重要的是,自信于自己的自由裁量权,以解决问题为基本考量,进行灵活变通,A走不通就走B,B走不通就走C。有些中间过程,要不要等中央判定?强地方政府的施政逻辑是先做,再不断根据形势向中央沟通游说,始终以事件解决为根本。反观湖北省政府,这是一个长期以来在中国没有什么太大声音的地方政府。说湖北重要吧,九省通衢之地,看似挺重要。但细细一品,湖北省在各方面的表现,就跟它的地理位置一样,不东不西,不北不南,一切都是那么普普通通。它的经济没有多差,它的社会没有不稳定,它的发展没有不好,甚至它的教育,省会武汉可是聚集着全国120万学子呢!这一切的一切,就导致湖北缺乏各级各类中央的特别政策照顾。一切政策措施,都套在大一统的决定下实施。另一方面,湖北是如此之中,中到它都没有什么特别之处,所以中央的决定,在它那里都没有什么因省情而修订的必要。任何中央要求都贯彻落实,照单接收。贯彻落实,哪怕是打些折扣地贯彻落实,湖北都是出不了毛病的。《三联生活周刊》微信公众号的文章《试剂盒困局:为何确诊这么难》指出:“武汉市卫健委透露,1月16日之前,整个湖北省都没有试剂盒,需送到国家指定机构,结果返回约需3-5天,这是19号之后,公布的确诊数量激增的原因之一。”所以从1月16号至19号的等待时间,武汉市乃至湖北省政府的选择,是合乎情理但绝对大意的。第一财经网2019年12月31日撰发的报道《武汉肺炎病原检测正在进行:中国已具备最危险病毒研究条件》提及“针对不明原因的肺炎病原监测,目前尚未启用P4实验室,仍按常规流程验证处理”。而地处武汉的P4实验室负责人称:“我们随时做好准备,如果需要,会按规定要求启动P4相关流程。”我们可以对比其他线索中揭示的检验流程,拼出这个常规流程。结果是,按常规流程处理,最初的病毒检验样本就绕过了全国最强、地处武汉的P4实验室,反而通过层层上报机制,送至上海检验。这一去一回的中间过程,大概率延误了疫情信息发布,使得湖北的弱地方政府不断做出错误选择,延误最佳防控时机。央视对提出武汉“封城”建议的国家卫健委高级别专家组成员、中国工程院院士李兰娟的访谈,同样也可用于佐证理解武汉市乃至湖北省的弱地方政府行为。记者提问:(封城)从科学的角度讲,是非常必要的,但做出这个决定,要不要考虑现状,您在做这个决定时怎么考虑?李院士谈到:“所以说做这个决定,国家也是非常慎重的,如果要厉害一点,估计早几天就关掉了。……但是这个也要考虑一下,你讲的这个问题,要慎重,考虑到人啊,所以就观察了几天,但看来不行。”弱地方政府如湖北省政府,习惯了自己不东不西的处境,习惯性地接受中央的指挥,习惯性地陷入因循守旧的惯习中,因而一再延误防控的最佳时机。更令人遗憾的是,弱地方政府的行为惯习,在防控形势严峻的当下,还制造着隐患。《三联生活周刊》微信公众号发布的《灯下黑:武汉周边的疫情危机》一文深入讨论了武汉周边其他湖北城市的防控危机。作为湖北飞地恩施籍人士,我发现,那里灯下黑的状况不容乐观。这种不容乐观不仅来自文章所反映的当地缺医少药的现状,也来自弱地方政府的行为惯习及其潜在危害未引起足够重视。有基层医生朋友告诉我,那里的县一级医院没有确诊权,只能有疑似病例(该状况或与县级医院不具备检验条件有关,并非地方政府刻意为之;恩施地处偏远,在武汉六百公里之外,在封州的前提下,样本到达武汉异常困难)。因此现在有一个专有名词,叫做“高度疑似”——言下之意就是,我们都大概率知道你是,但不能确诊,没办法写进病历中。写不写,差别可就大了。第一,在宏观层面,这与本地确诊的案例数据有关;第二,在微观层面,这与你就诊的费用相关。所以在整个恩施地区,到底有多少疑似的感染者被医院收治,整个信息渠道是极度滞后的。这种滞后,又带来新的恐慌。恩施州八县市的城区都是常住人口五万人左右的小城镇,是典型的熟人社会。官方的信息没来,小道消息跑得比病毒还快。这些小道消息真真假假,假假真真,而真相则逐步被掩埋。从最新了解到的形势看,灯下黑地区的弱地方政府仍未有改善,并可能制造更多的问题。有医院工作的朋友告知,当地没有应对过这种大型公共卫生事件的经验,也不具备专门应对此类事件的传染病医院。本地医院的各路短缺信息,在统一行动指挥的安排下按要求删去,听从统一的指挥调度,但统一调度之慢,与湖北当下医疗物资之缺,似可成鲜明对应。乃至,下乡排查的各级各类干部的口罩,都得算着用。一些宣传口号,甚至十分骇人听闻,“拜年就是害人,聚餐就是送死”之类口号口口相传。所以,时至今日,湖北省各级地方政府,仍然十分被动地等待指示,等待统一调度,等待安排。政府自身的行动力严重匮乏,仅有的行动又有过度防御和制造恐慌之嫌。二、亡羊补牢如何起步武汉是重中之重,全球关注。作为社会科学工作者,作为一个湖北人,即使不能作为医生护士冲锋在一线,我亦希望能够用所学,为湖北当下的疫情防控困境出谋划策。以下仅就灯下黑的湖北基层弱地方政府现状提些思路。未必正确,仅供参考。第一,简政放权,鼓励弱地方政府在应急状态下积极因地制宜应对。近代以来,湖北一省未有大面积经历过战乱灾荒。以我的家乡恩施州为例,这是战时的省会。即使武汉吃紧了,湖北人还可以朝西跑,还有些生计,总有出路。1998长江大洪水,有什么关系呢?这是江汉平原的事情。江汉人遭了难,还是可以朝西走,恩施欢迎你。2003年“非典”肆虐,武汉象征性封了封各大高校,象征性采取措施(彼时我正在本地大学就读,无数次想办法跑出校)。弱地方政府的官员容易陷入被动等待指示的惯习中,没有指示,不知道怎么办。而有点作为的官员,大概也担心,万一我做得不好,秋后算账怎么办?于是没有指示,没有作为;你来一个命令,我做一件事情。当下疫情吃紧,必须充分调动湖北各地政府官员的能动性,鼓励积极因地制宜,应对疫情。第二,减弱信息不对称,建立透明及时的官方信息发布渠道。弱政府行为选择下形成的信息不对称,是造成此次疫情蔓延的关键。由于信息不对称,湖北多地人群在各地自行封锁前的恐慌性外流,进一步加重了疫情。从现在公布的科学数据看,新型冠状病毒的传染蔓延固然快,但死亡率、重症率仍较“非典”低。已有的死亡案例均是体质较弱且有基础疾病的中老年患者。在当前肺炎疫情防治信息传播的情况下,地方政府应建立权威的信息传播渠道。具体公布方式可参照香港特区政府的卫生署,做到稳定地方民众的心。这样,即使县一级医院不能确诊,也可以让更多百姓看清状况,而不仅仅依靠熟人间的关系网络。第三,着重保障重点人群,建立紧缺物资盘点使用临时机制。为众人抱薪者,不可使其冻毙于风雪。这句话反复思量、咀嚼,句句铿锵,读起来越发悲壮。我在湖北各地的亲友,有好几位是卫生系统的官员、一线医院的医生护士。他们说起来没有口罩,没有防护服,那份悲壮几度让我在羊城掉眼泪。我一度知晓,某地医院因为缺N95口罩,非隔离区的医生护士们只能戴着简单的多层外科口罩上阵,再用胶布贴紧。某大医院的顶级医生们,为节省物资,穿着尿不湿工作,穿上即不出病房,不吃不喝,直至交班。医护工作者们时刻暴露在危险中,而一旦他们出现状况,就成了最危险的传染源和变数。第四,充分利用互联网资源和社会组织力量,畅通群众身心健康疏导渠道。从现在的情况看,各大互联网企业的行动都很迅猛。阿里、腾讯以及丁香园,都做出了特别好的表率。阿里用盒马生鲜布局物资供应,用淘宝统一召集发放物资。腾讯的疫情报告机制、丁香园的疫情实时更新页面,都充分利用了互联网资源,大数据的运用,可以充分发动社会力量,有力加强基层社会的抵御能力。部分医疗行业的互联网企业建立网上问诊平台,可以有效帮助疫区分流患者,指导基层社会自我防护。这些措施,值得灯下黑的湖北基层政府采纳。基层政府不妨利用自身优势和互联网的便利,建立一些专门的群体,组织以本地年轻人为主、外地专家和社会工作志愿者参与的专门群组,构建疫区的身心健康疏导互联网群组。这有助于减少医护人员以及基层工作者的负担,并进一步降低疫情蔓延的风险。完稿之际,有广州返乡好友发了小视频,其中显示,他们正在老家豪宅中举办家庭歌友会,配文曰“音乐会搞起来,让你们看看我大湖北人的乐观坚强”。万幸的是,疫情当前,我们湖北还有这么乐观开朗、豁达浪漫的人民,在这些艰难的日子里保持良好的心态。我们湖北人,一定可以英勇地赢得这场与疾病的战役!(本文原题“不合逻辑的逻辑——防疫时期的弱地方政府行为”,1月27日首发于微信公众号“公共管理研究”。本次重发时由作者进行了一定改写。)(本文来自澎湃新闻,更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)新闻推荐截至昨日20时,北京累计确诊新型肺炎病例80例,死亡1例;重点人群、场所等加强防控通知发布 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